作者：農(nóng)民日報·中國農(nóng)網(wǎng)記者 黃敬慈

《中華人民共和國生態(tài)環(huán)境法典（草案）》（以下簡稱“草案”）近日提請十四屆全國人大常委會首次審議，這是繼民法典后，我國第二部以“法典”命名的法律。

據(jù)悉，草案分為5編，包括總則編、污染防治編、生態(tài)保護(hù)編、綠色低碳發(fā)展編、法律責(zé)任和附則編，共1188條。全國人大常委會委員李錦斌表示，我國生態(tài)環(huán)境法律制度具有涉及面廣、體量大、內(nèi)容多的特點，既涉及生態(tài)環(huán)境管理體制和基本監(jiān)督制度，又有污染防治、生態(tài)保護(hù)、綠色低碳發(fā)展等方面的內(nèi)容。草案為完善生態(tài)環(huán)境治理體系、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、增進(jìn)民生福祉等提供了重大法律保障。

“草案的首次審議，意味著我國生態(tài)環(huán)境法典編纂邁出了關(guān)鍵一步，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)從‘碎片化’到‘體系化’的跨越，將散見于單行法的涉農(nóng)生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范通過法典化進(jìn)行整合與創(chuàng)新。”中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院法律系教授、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村法制研究中心執(zhí)行主任李玉梅認(rèn)為，草案對“三農(nóng)”領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境問題進(jìn)行系統(tǒng)性回應(yīng)，形成了覆蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村生活、農(nóng)民權(quán)益的完整制度鏈條，突出了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)從管理到治理的轉(zhuǎn)變。

保障公眾健康 維護(hù)生態(tài)權(quán)益

讓農(nóng)民成為生態(tài)保護(hù)的受益者

伴隨著時代發(fā)展、人民生活水平穩(wěn)步提升，人民群眾對良好生態(tài)環(huán)境的需求愈發(fā)凸顯。“人民群眾對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的期望值更高，希望用最嚴(yán)格制度、最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境、推動綠色發(fā)展。”全國人大常委會委員沈春耀介紹，草案聚焦人民群眾的新期待、新要求和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的突出問題，將現(xiàn)行有效的30多部生態(tài)環(huán)境法律、100余件行政法規(guī)、1000多件地方性法規(guī)，以及黨的十八大以來生態(tài)文明法治實踐成果，進(jìn)行系統(tǒng)整合、編訂纂修、集成升華，統(tǒng)籌考慮大氣、水、土壤等生態(tài)環(huán)境要素，堅持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理。

據(jù)介紹，總則編明確了生態(tài)環(huán)境法典的立法目的，在“保障公眾健康”的同時，首次增加了“生態(tài)環(huán)境權(quán)益”這一表述，明確公眾享有清潔空氣、安全飲水等環(huán)境權(quán)益。

“環(huán)境問題對老百姓最直接的影響是生命健康損害。我國的大氣、水、土壤污染防治三大攻堅戰(zhàn)，就是解決直接影響人民生活的問題，體現(xiàn)了以人民為中心的立場。”全國人大常委會委員呂忠梅表示。

此外，總則編規(guī)定了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度機(jī)制。“草案通過多維度制度設(shè)計，激勵農(nóng)民積極參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。”農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心法治建設(shè)研究室研究員楊麗介紹，在經(jīng)濟(jì)激勵方面，草案明確建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，要求對承擔(dān)生態(tài)保護(hù)責(zé)任的農(nóng)民給予財政轉(zhuǎn)移支付、產(chǎn)業(yè)扶持等補(bǔ)償。例如，退耕還林、濕地保護(hù)等項目中，農(nóng)民可通過土地流轉(zhuǎn)收益、生態(tài)補(bǔ)貼等獲得直接經(jīng)濟(jì)回報。草案還特別強(qiáng)調(diào)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)的差異化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確保農(nóng)民因生態(tài)保護(hù)限制發(fā)展而獲得合理補(bǔ)償，讓農(nóng)民成為生態(tài)保護(hù)的受益者與主力軍。

加強(qiáng)系統(tǒng)治理 強(qiáng)化污染防治

從“被動防治”轉(zhuǎn)向“主動修復(fù)”

記者注意到，草案中的污染防治編共設(shè)置9個分編、36章、525條，占草案法條的一半左右，充分展現(xiàn)了我國對生態(tài)環(huán)境污染防治的重視。

一方面，草案聚焦農(nóng)村地區(qū)存在的土壤污染、飲用水安全、黑臭水體等問題，首次對現(xiàn)行大氣污染防治法、水污染防治法等法律中關(guān)于污染防治的規(guī)定進(jìn)行系統(tǒng)整合，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境損害從“被動防治”轉(zhuǎn)向“主動修復(fù)”。

另一方面，污染防治編在大氣、水、土壤、固體廢物4個分編中，均將農(nóng)業(yè)相關(guān)領(lǐng)域污染防治單獨成節(jié)進(jìn)行規(guī)定，構(gòu)建出一套與農(nóng)業(yè)深度關(guān)聯(lián)的規(guī)范體系。例如，在水污染防治分編中，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)鄉(xiāng)村黑臭水體整治、地下水污染防治、畜禽養(yǎng)殖糞便無害化處理等工作，以強(qiáng)化農(nóng)村飲用水水源保護(hù)，確保農(nóng)民喝上“放心水”。土壤污染防治分編則完善了建設(shè)用地用途變更和污染地塊風(fēng)險管控聯(lián)動監(jiān)管機(jī)制，還要求加強(qiáng)農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)，保障糧食安全等。

農(nóng)業(yè)面源污染治理是草案中的一大亮點。“傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過度依賴化肥、農(nóng)藥，導(dǎo)致土壤退化、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量下降。草案首次整合了農(nóng)業(yè)面源污染治理的相關(guān)規(guī)范，將過去分散于眾多法律法規(guī)中有關(guān)化肥農(nóng)藥質(zhì)量、使用標(biāo)準(zhǔn)和過量使用控制，畜禽養(yǎng)殖污染和水產(chǎn)養(yǎng)殖尾水污染，農(nóng)用地土壤污染的風(fēng)險管控和修復(fù)，農(nóng)膜殘留、農(nóng)業(yè)固體廢棄物污染等農(nóng)業(yè)面源污染的治理措施進(jìn)行整合提升，填補(bǔ)了農(nóng)業(yè)面源污染長期缺乏系統(tǒng)性法律規(guī)制的空白。”李玉梅介紹，草案同時還制定了化肥農(nóng)藥減量標(biāo)準(zhǔn)，推動精準(zhǔn)施肥、科學(xué)用藥，指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者合理使用農(nóng)藥、獸藥、肥料、飼料、農(nóng)膜等農(nóng)業(yè)投入品，控制其使用量，開展農(nóng)業(yè)固體廢棄物回收利用體系建設(shè)，推動畜禽糞污資源化利用，以減少農(nóng)業(yè)面源污染。

為進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域系統(tǒng)性污染防治工作，全國人大常委會組成人員建言獻(xiàn)策。全國人大常委會委員蔣卓慶表示，在土壤污染防治工作中，多部門統(tǒng)籌協(xié)同是實現(xiàn)源頭防治的有效方法，應(yīng)當(dāng)將這一工作機(jī)制納入生態(tài)環(huán)境法典相關(guān)內(nèi)容，整合政府相關(guān)部門職能，形成有效合力。

創(chuàng)新資源利用 促進(jìn)綠色發(fā)展

平衡農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)

綠色低碳發(fā)展是解決生態(tài)環(huán)境問題的治本之策。近年來，中水利用、垃圾回收、循環(huán)農(nóng)業(yè)等多種綠色低碳循環(huán)經(jīng)濟(jì)正蓬勃興起。草案回應(yīng)時代需求，將綠色低碳發(fā)展單獨成編，體現(xiàn)了平衡農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護(hù)的立法精神。

據(jù)了解，綠色低碳發(fā)展編在現(xiàn)行清潔生產(chǎn)促進(jìn)法、循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法、全國人大常委會有關(guān)決議等基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)實需要，聚焦與生態(tài)環(huán)境保護(hù)密切相關(guān)的綠色低碳發(fā)展重要環(huán)節(jié)、重要領(lǐng)域，建立健全綠色低碳發(fā)展相關(guān)法律制度。強(qiáng)調(diào)推廣綠色高效栽培養(yǎng)殖技術(shù)，優(yōu)先發(fā)展生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值，增加農(nóng)民可持續(xù)收入，讓農(nóng)民成為生態(tài)文明的共建者，為鄉(xiāng)村振興注入綠色動能。

“我們要建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，實現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的發(fā)展。”呂忠梅表示，草案突出協(xié)調(diào)保護(hù)與發(fā)展的理念，做到“在保護(hù)中發(fā)展，在發(fā)展中保護(hù)”。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)不是“三農(nóng)”發(fā)展的制約，而是轉(zhuǎn)型升級的契機(jī)。

生態(tài)退耕是否會影響農(nóng)民種地？草案明確，對土地、礦產(chǎn)、水、漁業(yè)及其他自然資源，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌資源保護(hù)和合理利用，以最大限度發(fā)揮自然資源的價值。如何讓農(nóng)業(yè)廢棄物也發(fā)揮價值？草案鼓勵推動農(nóng)業(yè)廢棄物如秸稈、畜禽糞便等的資源化利用，要求縣級以上地方人民政府的有關(guān)部門因地制宜推廣應(yīng)用生物質(zhì)能、太陽能和風(fēng)能等可再生能源利用技術(shù)，鼓勵發(fā)展沼氣工程，在減少環(huán)境污染的同時為農(nóng)民生產(chǎn)生活提供清潔能源……未來，隨著法典的實施，將真正實現(xiàn)生態(tài)美、產(chǎn)業(yè)興、百姓富的有機(jī)統(tǒng)一。

參與和列席分組審議的全國人大常委會組成人員以及全國人大代表對綠色低碳發(fā)展編表示認(rèn)可的同時，也從其他角度為綠色低碳發(fā)展出謀劃策。全國人大常委會委員雒樹剛提出，建議進(jìn)一步強(qiáng)化和細(xì)化草案對綠色消費(fèi)的法律規(guī)定，形成比較完整、系統(tǒng)的法律規(guī)定。全國人大常委會委員王毅建議，進(jìn)一步充實綠色發(fā)展的基本規(guī)定、權(quán)利義務(wù)、監(jiān)督管理、保障措施等內(nèi)容，并增加綠色發(fā)展主管部門的職責(zé)范圍。

填補(bǔ)立法空白 嚴(yán)設(shè)法律紅線

促進(jìn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域執(zhí)法司法權(quán)責(zé)清晰、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一

生態(tài)環(huán)境保護(hù)中，違法行為與法律責(zé)任是各方關(guān)心的話題之一。草案以法律責(zé)任和附則編作為回應(yīng)，義務(wù)性規(guī)定內(nèi)容結(jié)合生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域執(zhí)法司法面臨的新情況新問題，對現(xiàn)行相關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定進(jìn)行平移、擇取、歸并、提煉，統(tǒng)籌處理單項立法中不一致的規(guī)定，全面、嚴(yán)格、合理地設(shè)置法律責(zé)任，增強(qiáng)了立法的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。

“過去在多部門協(xié)同的單行法時代，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的污染問題在法律適用中常常面臨沖突。”李玉梅介紹，以畜禽養(yǎng)殖污染為例，養(yǎng)殖場未建設(shè)糞污處理設(shè)施，導(dǎo)致污水直排河流或滲入周邊耕地，會同時造成水和土壤污染。現(xiàn)行水污染防治法要求養(yǎng)殖場要配套建設(shè)畜禽糞便、廢水的綜合利用或者無害化處理設(shè)施，并保證污水達(dá)標(biāo)排放，違法者將被處十萬元以上一百萬元以下罰款；土壤污染防治法則要求防止污染物進(jìn)入土壤，但未明確養(yǎng)殖場具體義務(wù)；固體廢物污染環(huán)境防治法將畜禽糞便列為固體廢物，但處罰標(biāo)準(zhǔn)較低，最高罰款僅十萬元。如此一來，執(zhí)法部門可能面臨“選擇困難”，出現(xiàn)選擇性執(zhí)法問題，容易造成多部門權(quán)責(zé)交叉帶來的推諉扯皮。草案通過系統(tǒng)性整合，統(tǒng)一法律責(zé)任，明確污染介質(zhì)競合時按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰，避免罰款標(biāo)準(zhǔn)沖突。同時，草案還明確監(jiān)管職責(zé)，規(guī)定生態(tài)環(huán)境主管部門和其他負(fù)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)的部門、機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照分工及時查處生態(tài)環(huán)境違法案件，依法追究法律責(zé)任。

此外，近年來一直廣受關(guān)注的第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)管理在草案中有所體現(xiàn)。當(dāng)前，國家法律層面并未授權(quán)生態(tài)環(huán)境部門對第三方環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的行政處罰權(quán)，若生態(tài)環(huán)境部門發(fā)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)存在造假情形，往往只能依法移送市場監(jiān)督管理部門進(jìn)行處理處罰，或移送公安機(jī)關(guān)立案，造成“看得見罰不著”的窘境。草案充分吸收地方立法經(jīng)驗，將從事生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一納入第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)，并統(tǒng)一設(shè)置針對第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)弄虛作假違法行為的罰則，為打擊環(huán)境監(jiān)測造假提供更有力的支持，讓生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域依法行政更有底氣。

法律責(zé)任和附則編中，生態(tài)環(huán)境破壞的“過罰相當(dāng)”問題，成為多名全國人大常委會組成人員的共同關(guān)注。全國人大常委會委員周光權(quán)認(rèn)為，污染環(huán)境的處罰要做到過罰相當(dāng)，建議對法律責(zé)任中關(guān)于禁止從業(yè)的規(guī)定進(jìn)行通盤考慮和研究。全國人大常委會委員鮮鐵可表示，要進(jìn)一步區(qū)分違法主體為個人和單位的具體情形，避免出現(xiàn)“小污重罰”或“大過輕罰”等現(xiàn)象。